近年來，我國土地政策出現(xiàn)幾次較大調(diào)整，這對于房地產(chǎn)市場、地方財政又會產(chǎn)生哪些影響？

       6月23日，中國人民大學經(jīng)濟學院院長劉守英在以“土地功能的變化與‘以地謀發(fā)展’模式轉(zhuǎn)型”為主題的中國宏觀經(jīng)濟論壇（CMF）研討會上稱，隨著“土地謀發(fā)展”模式進入衰竭期，以“賣地”推動地方工業(yè)化、城市化發(fā)展的步伐正在放緩，土地政策開始轉(zhuǎn)向，至少出現(xiàn)了三大重要調(diào)整，即2016年的規(guī)范土地抵押融資政策、今年先后公布的住宅用地集中供應政策和“土地出讓收入改為稅收收入”政策。

        劉守英表示，中國近年的發(fā)展模式，是一種“以地謀發(fā)展”的模式，這種模式在上個世紀90年代形成后，對整個經(jīng)濟增長和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變起到了非常大的作用。但是這個模式也引起很大的爭論，整個國民經(jīng)濟運行、經(jīng)濟發(fā)展中深層次的結(jié)構(gòu)性問題以及中國地方政府的行為都和這一模式相關(guān)。“以地謀發(fā)展”模式從2008年以后一直到2016年期間繼續(xù)在投放土地，從全國特別是東部地區(qū)來看，繼續(xù)放地對經(jīng)濟發(fā)展的效應，對工業(yè)發(fā)展的效應，對城市化的效應都在越過門檻值后下降。中西部地區(qū)無論是工業(yè)化、城市化，進一步投放土地的績效都很差，但還是在大量投放土地，“以地謀發(fā)展”模式已經(jīng)處在衰竭狀態(tài)。所以，我國的土地政策從2016年的規(guī)范土地抵押融資政策開始轉(zhuǎn)變，今年先后公布的住宅用地集中供應政策和土地出讓收入改為稅收收入政策。

        上海交通大學安泰經(jīng)濟管理學院特聘教授、中國發(fā)展研究院執(zhí)行院長陸銘認為，從中長期的角度來看，這些階段性改革的意義會逐漸凸顯出來，并為接下來出臺一些更為重要的中央層面改革政策提供依據(jù)。比如，在中國加深稅收結(jié)構(gòu)調(diào)整的背景下，土地出讓收入改為稅收收入”就可看作為物業(yè)稅、財產(chǎn)稅的推出作準備。

        在陸銘看來，除了應關(guān)注土地政策調(diào)整對市場的短期波動外，還應關(guān)注“土地財政”對于區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展、城鎮(zhèn)化建設(shè)和房地產(chǎn)市場平穩(wěn)健康運行所形成的兩個層面的三個系統(tǒng)性問題。所謂“兩個層面”，是指中央政府層面和地方政府層面；而“三個問題”，是指土地空間錯配、用途結(jié)構(gòu)和城市內(nèi)部空間結(jié)構(gòu)的問題。

        對于土地的空間錯配問題，陸銘表示，這與從中央到地方垂直分配建設(shè)用地指標有關(guān)。具體來看，在相當長的時間里，由于中央將建設(shè)用地指標作為實施區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的一種政策工具，導致土地供應與人口流動的方向背離。在人口流入地，出現(xiàn)了住宅用地緊張，房價快速上漲現(xiàn)象；在人口流出地，則出現(xiàn)工業(yè)園、住宅用地被大量閑置，無效的基礎(chǔ)設(shè)施投資加大地方政府債務負擔的局面。

對于土地用途的結(jié)構(gòu)性問題，陸銘認為，這是在稅收最大化的目標激勵下，地方政府傾向于把土地劃為工業(yè)用地以滿足招商引資需求，或劃為商服用地，通過服務業(yè)企業(yè)的進駐，為企業(yè)所在地的政府帶來長期的稅收增長。

          根據(jù)研究統(tǒng)計，中國商服用地的土地出讓價格已普遍低于住宅用地的出讓價格，租金也形成倒掛。陸銘表示，這說明中國的商服用地已經(jīng)過剩，而住宅用地則相對不足。

          針對這一土地結(jié)構(gòu)性的供需矛盾，劉守英建議，減少工業(yè)用地比重、公共用地占比，加速城市更新中的“工改居”；增加居住用地比重，取消商業(yè)用地硬性配套比例政策。

         對于城市用地的內(nèi)部空間結(jié)構(gòu)問題，陸銘稱，這是出于土地轉(zhuǎn)讓收入最大化的考慮，地方政府傾向于在中心城區(qū)規(guī)劃商服用地并控制新建住宅用地的容積率，由此，中心城區(qū)的住宅價格持續(xù)攀升、開發(fā)商利潤空間受到嚴重擠壓、舊城改造的成本被不斷抬高。

         為解決“土地財政”所形成的上述問題，陸銘提出了兩點建議，其一，徹底扭轉(zhuǎn)地方政府單一追求經(jīng)濟和稅收增長的思路，建立起一套包含居民生活滿意度為指標的綜合評價體系；其二，打破行政規(guī)劃尺度，在都市圈范圍內(nèi)進行統(tǒng)一的土地規(guī)劃。

來源：中國經(jīng)濟時報