黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出：“保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，改革完善農(nóng)村宅基地制度，選擇若干試點，慎重穩(wěn)妥推進農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押、擔保、轉(zhuǎn)讓，探索農(nóng)民增加財產(chǎn)性收入渠道。”黨的十八屆三中全會之后，作為全面深化改革的一部分，中央部署包括農(nóng)村宅基地在內(nèi)的多項土地改革試點工作。農(nóng)村宅基地改革試點的重點任務(wù)包括探索宅基地有償使用制度、自愿有償退出機制以及農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押等。黨的十九大以來，圍繞鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施，農(nóng)村宅基地制度改革被賦予新的內(nèi)容，一些地區(qū)也出臺形式多樣的農(nóng)村宅基地管理辦法。2020年，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》提出，“深化農(nóng)村宅基地制度改革試點，深入推進建設(shè)用地整理，完善城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策，為鄉(xiāng)村振興和城鄉(xiāng)融合發(fā)展提供土地要素保障”。過去一段時期的改革實踐，為全面完善農(nóng)村宅基地制度提供了經(jīng)驗支撐。結(jié)合改革的總體思路和一些地區(qū)的實踐做法來看，推進農(nóng)村宅基地制度改革，應當注意以下六點。

　　第一，農(nóng)村宅基地退出需要較長的時間。國家推行農(nóng)村宅基地制度改革的重要內(nèi)容是探索農(nóng)民自愿有償退出宅基地的方法。目前，關(guān)于農(nóng)村閑置宅基地目前存在誤解，即忽視大部分農(nóng)村宅基地閑置的暫時性。現(xiàn)實中正在奮斗進城的農(nóng)民，將農(nóng)村宅基地當做退路保留，具有一定的合理性。我國正經(jīng)歷史無前例的快速發(fā)展，在此過程中存在一定風險，農(nóng)村宅基地作為“資源冗余”的意義重大。農(nóng)村宅基地暫時作為建設(shè)用地使用，等到我國經(jīng)濟社會發(fā)展到一定水平和城鎮(zhèn)化基本完成之后，再通過土地整治將其復墾為耕地，效率更高。也就是說，從宅基地變?yōu)楦厥强赡娴?，宅基地暫時儲備在那里不會被浪費?？偟膩碚f，農(nóng)村宅基地退出應當與社會發(fā)展總體階段相匹配。我國當前還不存在農(nóng)村宅基地大規(guī)模退出的條件。

　　第二，嚴格控制農(nóng)村宅基地的市場化交易。我國還處于發(fā)展中階段，城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的必由之路，我國的發(fā)展方向是繼續(xù)科學推進城鎮(zhèn)化，實現(xiàn)農(nóng)村人口自然減少和城鎮(zhèn)人口有序增加。目前存在的城鄉(xiāng)兩頭占地問題，需要通過有序推進城鎮(zhèn)化來解決。未來等到我國跨越農(nóng)民“兩棲”城鎮(zhèn)化階段，真正實現(xiàn)人的城鎮(zhèn)化之后，農(nóng)民會自然切斷與鄉(xiāng)村的聯(lián)系，并減少農(nóng)村建設(shè)投資和宅基地占用。需要警惕的是，當前我國一方面存在農(nóng)民進城不徹底問題，另一方面又存在市民下鄉(xiāng)占地沖動。我國還未進入“逆城市化”階段，要扎緊農(nóng)村宅基地向本集體經(jīng)濟組織之外人員配置的口子，避免農(nóng)村宅基地市場交易，強化國家的宅基地管理能力。

　　第三，規(guī)范城鄉(xiāng)建設(shè)用地“增減掛鉤”政策。該政策將農(nóng)村宅基地減少與城市建設(shè)用地增減相掛鉤，通過農(nóng)村宅基地騰退形成建設(shè)用地指標，在總量控制前提下，擴大城市建設(shè)用地規(guī)模。“增減掛鉤”政策在實踐過程中呈現(xiàn)出不少問題。一是操作不規(guī)范。一些地區(qū)擴大政策實施范圍，為了獲得建設(shè)用地指標，將非空心村拆除，造成資源浪費。二是產(chǎn)生財富“幻覺”。建設(shè)用地指標是國土部門下達的，地方政府通過擴大建設(shè)用地規(guī)模來增加財政收入，本身屬于“土地財政”的一部分。增加建設(shè)用地指標不能增加社會財富總量，“增減掛鉤”起到財富轉(zhuǎn)移功能。一些地區(qū)試圖通過“增減掛鉤”政策來解決鄉(xiāng)村建設(shè)“錢從哪里來”問題，盲目擴大房地產(chǎn)規(guī)模，土地出讓價格無法維持在高位，最終會變成地方財政負擔。

　　第四，禁止違背農(nóng)民意愿的“上樓”行為。房屋是農(nóng)民合法財產(chǎn)，除依法征收拆遷之外，基層政府沒有權(quán)力要求農(nóng)民拆除房屋和退出宅基地。農(nóng)村宅基地制度改革需尊重農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)，保障農(nóng)民的居住權(quán)。部分地區(qū)為了增加城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標，由地方政府主導推動農(nóng)村“合村并居”，強制改變農(nóng)村生產(chǎn)生活方式，將農(nóng)民集中到大規(guī)模社區(qū)，既打破農(nóng)民自發(fā)進城節(jié)奏，也削弱鄉(xiāng)村的穩(wěn)定基礎(chǔ)。各種形式的農(nóng)村宅基地置換做法，必須確保農(nóng)民完全自愿，且要符合城鄉(xiāng)發(fā)展的總體趨勢。

　　第五，注重規(guī)劃引導。目前農(nóng)村已經(jīng)經(jīng)過了多輪建房，農(nóng)民在房屋建設(shè)上投入大量資金，國家也在不斷地加強對農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資?？茖W規(guī)劃鄉(xiāng)村和村莊建設(shè)，是提高國家和農(nóng)民投資效益、改善農(nóng)村環(huán)境、提高土地利用效率的必要條件，也是振興鄉(xiāng)村的題中應有之義。目前農(nóng)村宅基地管理過于偏重土地資源管理，缺乏規(guī)劃引導。完善農(nóng)村宅基地制度要在立足鄉(xiāng)村發(fā)展遠景的前提下，將土地資源管理與空間規(guī)劃和建設(shè)規(guī)劃相結(jié)合。

　　第六，探索農(nóng)村宅基地“三權(quán)”分置。2018年中央一號文件確定農(nóng)村宅基地“三權(quán)”分置改革思路，文件指出，“完善農(nóng)民閑置宅基地和閑置農(nóng)房政策，探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)‘三權(quán)分置’，落實宅基地集體所有權(quán)，保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財產(chǎn)權(quán)，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)”。農(nóng)村宅基地所有權(quán)、資格權(quán)和使用權(quán)如何在制度上劃分，還需要經(jīng)過廣泛的探索。具體操作上，需要注意幾點。

　　一是分地區(qū)推進。放活農(nóng)村宅基地使用權(quán)，在經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)具有較高需求。對于廣大中西部地區(qū)來說，農(nóng)村宅基地缺乏經(jīng)營條件，農(nóng)村宅基地主要定位于自住功能。探索“三權(quán)”分置，避免將解決少部分地區(qū)發(fā)揮宅基地經(jīng)營功能的制度做法，機械移植到一般中西部地區(qū)。

　　二是重點厘清宅基地資格權(quán)和使用權(quán)的關(guān)系，避免埋下社會矛盾隱患。在條件具備的地方適當放活農(nóng)村宅基地使用權(quán)，需要明確界定宅基地原擁有者與宅基地使用主體的權(quán)責關(guān)系，規(guī)范社會資本進入農(nóng)村“流轉(zhuǎn)”宅基地使用權(quán)行為。

　　三是遵循農(nóng)村土地制度改革底線。2018年中央一號文件規(guī)定，“不得違規(guī)違法買賣宅基地，嚴格實行土地用途管制，嚴格禁止下鄉(xiāng)利用農(nóng)村宅基地建設(shè)別墅大院和私人會館。”放活農(nóng)村宅基地使用權(quán)與農(nóng)村“小產(chǎn)權(quán)房”建設(shè)相區(qū)別，避免農(nóng)民變相喪失宅基地，禁止各類主體借著鄉(xiāng)村振興政策實施農(nóng)村房地產(chǎn)開發(fā)。

　　四是注意與其他制度銜接。農(nóng)村宅基地改革服從鄉(xiāng)村振興整體定位，宅基地“三權(quán)”分置構(gòu)成推進鄉(xiāng)村振興的政策工具之一。推進農(nóng)村宅基地制度改革能夠解決鄉(xiāng)村發(fā)展的局部問題而非全部問題。“地盡其利”和“地利共享”是完善土地制度的基本原則，農(nóng)村宅基地制度改革不宜被附加過多的內(nèi)容。

來源：人民論壇網(wǎng)